本报记者 石健 北京报道
近期，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会联合召开电视会议，会议提及“积极推动城中村改造、‘平急两用’公共基础设施建设”，这是继今年7月国常会及中央政治局会议提出“积极稳步推进城中村改造”后的再度发声。
对于城投来说，城中村改造有哪些潜力？中债资信企业与机构部总经理孙静媛在接受《中国经营报》记者采访时说：“一方面，城中村改造惠及民生，涉及人口规模超3000万，涉及城中村住房建筑面积约8.5亿平方米，可以有效提升资源效率和城市空间品质，城投可以因此发挥作用；另一方面，对投资、建筑建材产业链有一定拉动，平均每年投资约8000亿元。”
市场化为主导
从政策层面看，城中村改造尚未形成独立的政策体系和行动方案，2023年以来政策预期升温。
值得注意的是，2023年以来，中央层面多次强调要积极推进城中村改造，改造步伐有望提速。继2023年4月中央政治局会议首次提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”后，7月21日国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出“在超大特大城市积极稳步实施城中村改造，加大对城中村改造的政策支持”， 7月28日又召开在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议。
记者注意到，上一轮棚改项目以政府为主导，由地方国企作为实施主体，更偏政策性。对于本轮中城投有哪些利好，孙静媛认为，本轮城中村改造则强调以市场化为主导，引入更多央、国企及民间资本参与运营，更偏市场化运作，且模式更加多元。具体看，本轮城中村改造预计可分为政府主导、市场化主导及混合主导三种模式。
在政府主导模式中，孙静媛认为，城中村改造由区域政府发挥引导作用，对项目进行统一规划管理，通常无市场化主体参与。
以重庆戴家巷老街区的城市更新项目为例，采取了“政府引导撬动+居民自发参与”的政府主导模式，渝中区政府利用财政直投改造基础环境及设施，区级国企平台重庆长翔文化旅游发展有限公司负责后期运营，以带动居民自发出资参与。对于该类模式的优势，孙静媛认为，政府能够综合考虑社会、环境和经济等多方面因素，协调各职能部门之间的关系，减少阻力，加快城中村的改造步伐。
在市场化主导模式中，政府或平台公司通过市场化机制引入综合开发能力较强的房地产开发企业，由市场化房企主导开发、改造及后续运营。据上海蟠龙村城中村改造项目负责人介绍说，项目由市场化房企控股的合资公司主导，实施主体上海蟠龙天地有限公司由瑞安集团、西虹桥公司和徐泾资产（合资成立，负责项目的融资、运营）等。该类模式可以充分利用市场的资金优势，开发企业相较于政府拥有更为丰富的开发经验，但同时也对房企的开发能力、信用及资金实力等要求较高。
在混合主导模式中，孙静媛介绍说，该种模式下市场化房企与村集体或地方政府进行合作，市场化主体可采用轻资产模式作为项目的总承包方或代建代运营方，或以投资入股等方式参与。在沈阳太原街城市更新项目中，项目负责人介绍说，沈阳市和平区专门成立太原街城市更新有限公司，以国资平台作为融资和运营主体，同时引入市场化央企华润置地作为代建代运营主体，参与管理、施工、运营、管理等各个环节。“该类模式能够‘取长补短’，由政府进行合理引导以避免过分追求利益最大化而忽视城市规划的情况，同时民间资本可缓解资金压力。”该项目负责人表示。
多元模式可选择
前不久，上海市财政局公告显示，经上海市人民政府同意，上海决定发行6笔专项债券，计划发行面值总额为57.09亿元，拟于8月21日招标。其中专项债券（十一期）、（十二期）为棚改专项债，发行金额分别为8亿元和23.5亿元。可见，上述专项债中，半数以上用来支持城中村项目改造。对于资金来源，孙静媛表示，除了专项债，还包括财政资金、社会资本等渠道。“本轮城中村改造强调以市场化为主导，鼓励和支持民间资本参与，多渠道筹措改造资金，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。预计本轮城中村改造各级政府能够给予的财政资源相对有限，更多是‘政府搭台、企业唱戏’，资金来源更加多元化、市场化，财政资金等或作为资本金，发挥杠杆作用，更多撬动社会资本作为重要主体参与，例如城市更新经验丰富、资金较为充裕的地方国企或开发商等。由于城中村改造通常项目体量大、投资周期长，需关注资金到位情况。”她表示。
在财政资金方面，中央及地方一般公共预算中包含“棚户区改造”“公共租赁住房支出”等用于保障性租赁住房和城市更新相关的资金，孙静媛认为，本轮城中村改造预计与保交楼、保障性住房建设统筹推进，但从历年来相关科目看，总体规模相对较小，主要发挥杠杆撬动作用。
对于平台公司应该重点关注哪些领域的资金，孙静媛表示，2022年6月，国常会推出政策性开发性金融工具用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，全年两批合计落地7399亿元。2023年央行一季度货币政策例会指出“用好政策性开发性金融工具，重点发力支持和带动基础设施建设，促进政府投资带动民间投资”，作为接棒专项债的准财政资金，政策性开发性金融工具或将成为本轮城中村改造未来重要的资金来源之一。
记者梳理发现，2017年7月，越秀区牵头广州地铁等市属国企发起设立广州城市更新基金，首期规模200亿元；2021年6月，上海地产与招商蛇口、保利、中交、万科等多家大型房企和国寿等险资机构共同发起上海城市更新基金，落地规模800亿元。据上海市房管局披露，截至2022年底，上海市已批准的62个城中村改造项目引进社会资金达5500多亿元，主要来源包括实施改造主体出资、金融机构配套融资、由房企和保险资金共同设立的城市更新基金等。
值得注意的是，中央已经明确“坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式”，“以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路子”。2023年7月住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，要求“建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进”；同月山东省《关于推动城市片区综合更新改造的若干措施》中明确，“注重产业导入升级，超前开展业态策划和招商，明确产业特色和转型方向，增强长期稳定经营能力”。
对于城投公司应该如何在政策端发力，孙静媛认为，整体看，政策思路主要是与保障性住房建设、公共基础设施建设、产业园区建设相结合，通过发展多种新业态，实现可持续运营。具体来看，目前已有成功经验的典型模式包括“开发+运营”模式、“统租”模式、产业培育模式等。
在“统租”模式中，深圳市今年重点推进的统租改造，2023年3月深圳市住建局印发了《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，引导、规范城中村住房规模化租赁改造，统筹推进城中村综合整治与保障性租赁住房筹集工作，内容包括基本要求、改造要点、改造案例等。统租模式下，统租企业与村民签订租售协议，统一收储房源进行改造，同时对周边配套升级，结合保障性住房建设，将部分房源转化为保障性住房进行出租或出售。
在产业培育模式，深圳福田田面“设计之都”项目则采取该模式，项目负责人介绍说，出于环境保护和地段优势条件，福田区在旧住宅区、旧工业区、旧商业区再利用中积极融入文化改造方式，通过综合整治打造田面“设计之都”创意产业园。“产业园运营主体深圳市灵狮文化产业集团有限公司专注于文化产业园区运营及资源整合，采用‘基础+增值服务’的园区运营模式，业务包括商业租赁、活动策划、展会招商等。”
