39、行政听证制度概述及行政处罚听证权的理解和适用？
一、行政听证制度概述
行政听证是现代行政程序的核心制度。行政听证是指行政机关在作出一项对行政相对人不利的行政行为时，由行政机关告知行政相对人及利害关系人拟决定的理由和听证权利，并给予其表达意见的机会的制度。行政听证制度源于行政法上的公平听证规则，即行政机关必须听取对方意见，其核心要义包括：① 公民有在合理的时间以前得到通知的权利；② 了解行政机关论点和根据的权利；③ 为自己辩护的权利。按照目前国际行政法通用规则要求，不仅公民的财产权利受到侵害要适用听证，而且其他法定权利如职业、社团资格等权利受侵害也要适用听证。行政法上设置行政听证制度的原因，在于保护公民的合理期待权——当事人对其法律权利或自由在将来不被侵犯或可以获得某种法律权利、自由的合理期待。当事人的合理期待受到不利影响时，要给予当事人听证的机会。
二、行政处罚听证权的理解与适用
行政处罚听证程序是指行政机关在做出重大的、影响当事人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩，并进行听证质证，然后根据双方质证、核实的材料、听证笔录做出行政处罚决定的一种法定程序。行政处罚听证程序的目的在于还原事实真相，给予当事人就行政机关的事实认定、证据采纳、法定程序、依据选择、裁量基准适用等方面发表自己意见的机会。其本质属于当事人享有的陈述权、申辩权的程序性延伸，保障行政机关作出的行政处罚决定认定弄清事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用依据正确，裁量基准适当；保证行政处罚行为的合法性和适当性。
1、正确适用行政处罚听证程序，必须遵循以下几个原则：
①公开原则。公开原则是行政处罚的基本原则，也是行政处罚听证程序必须遵循的原则之一。公开是听证程序顺利进行的前提条件，《行政处罚法》第64条规定：“除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行”。②职能分离原则。听证程序涉及到当事人与案件承办人双方就拟作出行政处罚决定的合法性和适当性进行质证、辩论，需要听证主持人全程主持听证会秩序。按照“任何人不能做自己案件的法官”要求，为保障听证程序的公平公正和程序顺利，“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；”。③ 事先告知原则。行政机关作出行政处罚决定前，对符合《行政处罚法》规定的法定情形的，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，应当告知听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保当事人有效行使抗辩权。④ 案卷排他性原则。案卷排他性原则是指行政机关根据听证程序制作的听证笔录作出的决定只能以案卷为根据，排除案卷以外、当事人未知悉和未论证的事实作为决定根据的可能。该原则在于保障当事人的陈述、申辩、要求听证权的正当行使，行政机关只能根据案卷中的现有记录材料、证据材料等作出行政决定，排除外界干扰。⑤ 行政听证程序还包括回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则、委托代理原则等，在下面听证程序中另行阐述。
2、行政处罚听证的适用范围。《行政处罚法》第63条明确了行政处罚听证的适用范围，“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”修订后的《行政处罚法》对听证适用范围作了较大调整，由原来的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”三项，调整为修订后的十项。修订后的《行政处罚法》所规定的上述法定情形，是行政机关必须告知当事人有要求听证权利、不告知即程序违法的情形，不是当事人必须要求听证的情形，这一点一定要明确。因为是否要求听证是当事人的权利，不是义务。
关于行政处罚听证程序的适用范围，修订后的《行政处罚法》仍然沿用限制性的立法方式，即将当事人享有要求听证权的几种情形采取列举式方式逐一列举，只有符合所列举情形之一的，行政机关才有义务告知当事人有要求听证的权利。对此，《行政许可法》则采取半开放式的立法方式，除法定听证事项外，增加了“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”的内容。《行政处罚法》之所以没有像《行政许可法》那样也采取半开放式的立法方式，或许是立法者考虑到行政处罚所特有的惩戒性造成的当事人的对立情绪易于激化矛盾以及行政处罚数量特别庞大，不利于节约行政资源等因素。笔者认为，对于行政处罚听证的适用范围，《行政处罚法》应当在法定事项之外，增加“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大事项”的规定，以适应经济社会高速发展的需要。
3、行政处罚听证程序。《行政处罚法》第64条就行政处罚听证的组织程序作出了原则性规定：“听证应当依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证；（七）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；（八）听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。”上述规定仅仅是行政机关组织听证的程序规定，而不是听证会的程序，这一点要分清楚。听证会的程序虽然在法律上没有规定，但在执行行政处罚法过程中，有的执法领域或者地区自行制定了详细的听证会程序。听证会程序与法院审判庭程序高度类似，主要包括听证主持人资格公示、当事人身份核准、听证会纪律宣布、听证当事人陈述、辩论、质证、听证笔录的确认签字等。
供稿|市政府行政执法监督局
原标题：《新《行政处罚法》知识问答（三十九）》
