在利比亚，国内当局的分裂已经成为不断变化的冲突中的常态。2011年以来的政府国际承认实践面临着三种困境:国际承认与国内承认;合法性vs有效性;冲突调解与建立和平的一致性与包容性。
作者:Irene Fernández-Molina*
2011年，利比亚爆发革命，国际军事干预推翻了穆阿迈尔·卡扎菲(Muammar Gaddafi)政权，12年后的今天，利比亚仍未看到长期动荡和断断续续的内战隧道尽头的曙光。议会和总统选举计划于2021年12月24日举行;但是，3天前，中央选举管理委员会暂停了整个选举程序。利比亚政治对话论坛(LPDF)同意的这一选举路线图为利比亚人克服冲突和分裂提供了一些希望。自失败以来，该国的新政府沿着2014-15年和2016-21年的权威分裂路线分裂。自2022年2月至3月以来，的黎波里塔尼亚(西部)和昔兰尼加/巴尔卡(东部)的两个平行内阁再次运作，随之而来的是暴力冲突回归的风险增加。
在过去的12年里，利比亚经历了三次革命、国际军事干预和内战的重叠动荡(2011年2月至10月，2014年5月至2015年12月和2019年4月至2020年10月)，以及相对安静的稳定、政治过渡、安全部门改革(SSR)和国家建设尝试(2011年10月至2014年5月，2015年12月至2019年4月和2020年10月至今)。然而，后一种努力从未导致可持续的冲突解决。由于国家和非国家行为体之间的界限模糊，在该国政治分裂和安全治理日益加剧的背景下，冲突解决的失败在制度层面上明显与反复出现的权威分裂和国际承认之争有关。
2014年的裂痕源于2012年当选的国民大会(GNC)的立法机构授权延长的争议，以及为取代它而举行的选举结果的有效性(HoR)。这两个对立的议会最终分别在的黎波里和托布鲁克平行运作，各自维持各自指定的政府。此外，随着利比亚第二次内战(2014年5月至2015年12月)的爆发，他们每个人都得到了武装非国家行为体的武装支持，这些非国家行为体重新集结在利比亚黎明(亲gnc)和尊严行动(亲HoR)联盟周围，后者由军事强人哈利法·哈夫塔尔领导，HoR将其命名为“利比亚国民军”，也被称为利比亚阿拉伯武装部队(LAAF)。
第二次政府承认争议就在这一次接近尾声时出现了。2015年底，根据联合国领导的利比亚政治协议，在的黎波里成立了民族团结政府(GNA)。然而，尽管得到了强烈的国际承认共识的支持(可以说是创造了)，但由于HoR及其武装盟友拒绝同意，GNA在国内的承认从未完全完成。结果，一个东部的平行政府和行政机构仍然在贝达运作，尽管与哈夫塔尔、他的LAAF和HoR本身相比，其政治重要性有所下降。第三次也是最后一次政府分裂是第三次内战(2019年4月- 2020年10月)结束后过渡路线图陷入僵局的标志。在Abdelhamid Dabeiba的领导下，LPDF于2021年3月指定的民族团结临时政府(GNU)实现的统一和排他性是短暂的。仅仅一年后，一个新的东部竞争对手出现了，因为在没有议会选举的情况下，人们对GNU授权的不规则延长存黄河科技学院是几本在分歧，因为HoR任命前内政部长法特希·巴沙哈组建另一个政府。
在这场不断变化的冲突中，行政和立法层面的这种分裂和两极分化模式已经成为常态，而这场冲突的核心分裂和框架自2011年以来已经发生了重大变化。虽然大多数武装非国家行为者的集体身份和目的主要来自当地，并依赖于他们的“社会嵌入性”，但他们在更广泛的冲突游戏中更大规模的定位在很大程度上归功于他们在不同时间点获得的外部认可和支持。这适用于2011年内战中革命vs卡扎菲政权的框架，在战后过渡政治中转化为革命者vs反革命的二分法，也适用于自2014-15年内战以来占上风的西方vs东方、伊斯兰主义者vs世俗主义者的重叠对立。特别是后一种话语框架，实际上总是不太能反映双方和武装联盟的实际构成——双方都包括各种各样的非伊斯兰和伊斯兰武装力量——而不是各自地区支持者的意识形态倾向，例如，土耳其和卡塔尔支持GNC/利比亚黎明和后来的GNA，埃及、阿拉伯联合酋长国(UAE)和沙特阿拉伯支持HoD/尊严行动和哈夫塔尔的LAAF。
事实上，造成利比亚2011年后对抗的最根本、最长期的政治分歧，是威权统治的水平模式和垂直模式之间的分歧。的黎波里塔尼亚一直被一种“民粹主义”的威权主义所统治，这种威权主义经常把自己描绘成革命的，“允许竞争对手之间进行横向安排，并在一定程度上容忍公民和地方领导人的政治主动性”。另一方面，与这种相对更加多元化和不可预测的治理模式相比，哈夫塔和他在昔兰尼加的支持者巩固的另一种模式是一种“更加垂直”的模式，“几乎不容忍任何争议，甚至是温和的”
当涉及到暴力冲突的动态时，重新考虑国际社会这些年来通过至少两种方式接触利比亚的分析视角同样是有用的。首先，虽然这肯定是福建师范大学怎么样一场国际化的内战，而且由于俄罗斯(通过瓦格纳集团)和土耳其公开的外国(para)军事干预，在2019-20年的迭代中变得更加明显，但将其描述为一场代理人战争是不准确的，而且具有误导性，因为它低估了国内机构。事实上，利比亚的“当地行为者通过为自己的利益和议程争取和操纵外国支持，在冲突国际化过程中发挥了关键作用”，而不是主动行动或代表地区或全球大国从政治经济学的角度来看，这些地方行为体(包括非国家武装行为体)的自治权得到了保护和加强，这要归功于利比亚国家及其机构的持续食利者性质。利比亚中央银行管理的石油和石油收入，即使在最不稳定的条件下，也一直流向各种(para)国家和双重身份的地方参与者。
其次，与其将利比亚归入失败国家的问题类别，不如将利比亚日益加深的分裂的结果更好地理解为多个有限国家地位地区的巩固。被定义为“中央政府缺乏执行决策的能力和/或其对暴力手段的垄断受到挑战的部分领土或政策领域”，关于有限国家地位的地区的观点是，它们“既不受治理，也不不可治理”，[4]，并不一定与暴力冲突有关。
2011年后利比亚国际介入的另一个值得密切关注的方面是，在这场冲突过程中，国际社会对政府的广泛认可，从宏观层面到微观层面，从具有法律影响的高度正式程序到有意非正式的互动模式。包括宣言、外交、非正式接触、政府间合作和支持实践。
首先，在国际承认先于国内承认的情况下，国际承认与国内承认之间的不匹配一直很突出，但事实证明，外部支持的政府最终无法与国内所有关键社会团体和政治利益相关者达成可行的社会契约。这种国内承认的不足或多或少地影响了2011年后利比亚历任得到国际承认的政府。2011年2月反卡扎菲起义后，在班加西成立的全国过渡委员会(NTC)已经关注到这个问题。“全国过渡委员会”最初被认为是反政府武装对-à-vis国际社会的外交工具，与此同时，在2011年内战期间，它必须在反政府武装控制的地区提供治理，并最终在内战结束后成为该国政府近10个月。这两个角色之间的紧张关系是不可避免的。尽管如此，由于革命的合法性和日益正式的国际承认的法律效力，全国过渡委员会缓解了这些问题，这使它能够获得利比亚在国外被冻结的部分资产，从而继续在国内支付国家工资。
济南自考在2015年底成立的全国团结政府中，国际和国内承认的差距更大。其原因是，在利比亚各方签署利比亚政治协议(Skhirat协议)之前，一大批强大的国际行动者——包括联合国、欧盟、阿拉伯联盟和非洲联盟等多边组织——就“承诺支持”这个未来的统一中央政府。这种敦促主要来自西方应对伊斯兰国(IS)占领苏尔特地区的危机方法，以及从利比亚海岸到意大利的移民越海人数的增加。利比亚需要一个正常的政府，作为国际反恐和反移民合作的伙伴，以有效和合法地促进合作。然而，国际社会和欧盟对利比亚民族团结政府最初的强烈支持并没有得到国内同样程度的制裁。根据利比亚政治协议，国家(过渡)立法机构HoR拒绝接受GNA的同意，权力分享精英协议被破坏。除了新的东西政府分裂之外，利比亚全国统一政府在国内缺乏认可，这也反映在它很难真正涉足的黎波里并从的黎波里运作，难以对控制首都安全的非国家武装行为体实施有效统治。2019年初，我在突尼斯采访了一些关注利比亚问题的外交官和国际从业人员，他们事后普遍承认，利比亚全国团结政府是“国际社会必须进入的虚构世界”之一
其次，利比亚各个有抱负的政府的合法性和有效性之间的关系是复杂的，外国势力必须在这两种标准之间取得平衡。在GNA的情况下，在最初的外部支持之后，合法性被视为理所当然，并被国际社会优先考虑，他们期待一个良性循环，在这种循环中，有效性将逐渐与之匹配。然而，从2016年开始，利比亚民族团结政府并没有更有效地统治利比亚领土和人口。恰恰相反:其对手哈夫塔尔的LAAF巩固并扩大了其在该国东部和南部的控制。这导致国际社会与这个反民族团结政府叛乱分子的互动逐渐从非正式接触转变为越来越多的官方外交实践，在几个方面削弱了承认民族团结政府的排他性。
沈阳师范大学招生办从埃及和阿联酋等地区盟友对哈夫塔尔的双边访问，到2016年俄罗斯的正式邀请，再到与利比亚民族团结政府领导人法耶兹·萨拉吉(Fayez al-Sarraj)平等地参加2017年和2018年由法国和意大利组织的以利比亚为重点的多边峰会，对哈夫塔尔的外交实践变得越来越重要。在我的实地调查中提供的这种演变的主要理由是，哈夫塔尔作为有效的“实地一方”是“不可忽视的”，它是“对和平进程影响最大的利益攸关方之一”。这一行为者的非政府性质是有帮助的，因为它允许宣称与他打交道没有违反国际承认的协商一致意见。无论如何，至少在2019- 2020年内战之前，哈夫塔尔基于有效性的国际认可是一种自我实现的预言，巩固了外交上的既成事实。
第三，哈夫塔尔的LAAF和其他利比亚非国家武装行为体的事实上的否决权角色提出了冲突调解和建立和平进程的一致性和包容性之间的困境。这尤其适用于联合国利比亚支助团(联利支助团)在利比亚民族团结政府成立后所进行的调解努力，当时联合国全力支持这个政府，因此被利比亚其他各方视为一边倒。然而，从2017年年中开始，由于担心这种做法会产生适得其反的副作用，联利支助团重新考虑并重新制定其任务，更加强调与“所有利比亚政治行为体”接触，并“弥合利比亚内部分歧”。这种方法的改变受到秘书长特别代表加桑Salamé的影响，他倾向于自下而上的调解和涉及非国家行为体的基层对话倡议，这是他为原定于2019年春季举行的利比亚全国会议制定的路线图的一部分。这一范围广泛的筹备协商进程的目的是，全国大会通过了一项事先谈判达成的过渡计划，该计划在国内获得了广泛共识，并得到了国内对《利比亚政治协议》和GNA三年前所缺乏的认可。
在2019- 2020年内战结束后的新过渡阶段开始时，人们似乎已经吸取了前十年国际政府承认和缔造和平困境的一些教训。在国际上一致承认一个不够有效的国民同盟方面，这一页显然已经翻了过去。包容性是联合国于2020年11月发起的LPDF的游戏名称，其75名参与者应该代表“利比亚社会的整个社会和政治范围”。这次对话的第一个成果是联利支助团所称的“可信、包容和民主的全国选举路线图”。这次选举包括议会选举和总统选举，原定于2021年12月24日利比亚独立70周年这一具有象征意义的日子联合举行。
此外，自由民主联盟还在选举前任命GNU为新的临时统一利比亚政府，并选举Dabeiba为总理。大别巴内阁是该国自2014年以来的第一个单一政府。与2015年建立GNA的谈判过程不同，这一次国内承认优先于国际承认。此外，前者在制度上已经完全完成，因为GNU在2021年3月以压倒性多数赢得了HoR的议会信任，这也结束了东部平行政府的存在。另一个问题是，在更广泛的社会契约意义上，利比亚解放阵线的代表、利比亚国民议会的成员以及他们所代表的利比亚政治精英是否能够真正体现并提供国内认可。联合国维持和平继续依赖精英讨价还价，在GNU成立后不久，内部“反映了gn2016年成立后的权力动态”可以再次观察到。[6]此外，撇开合法性不谈，GNU在领土控制和对武力使用的垄断方面的有效性仍然和GNA一样是局部的和不完整的。国家地位有限的地区继续成为利比亚治理的特色。
的确，正如几位利比亚分析人士所预测的那样，利比亚解放阵线的路线图注定要在不到一年的时间内崩溃。它的弱点首先出现在与选举进程有关的方面，LPDF未能为此建立一个法律框架。这种情况，再加上宪法的根本缺失，使得长期以来关于选举顺序的分歧重新出现，即议会和总统选举的举行顺序，以及是否必须在选举之前进行宪法公投。抓住这种法律真空提供的机会，HoR议长兼哈夫塔尔的盟友阿圭拉·萨利赫于2021年9月发布了一项单方面和扭曲的“总统选举法”。除了没有在定期的议会投票中获得通过外，萨利赫的法律有两个主要原因引起了争议:首先，它推翻了自由民主联盟联合举行总统和议会选举的协议，规定前者先于后者;其次，它放宽了资格标准，允许哈夫塔尔和萨利赫本人竞选总统，同时保持他们现有的官方职位。
与萨利赫的操纵一致的另外两个有问题的事态发展是总理Dabeiba和前独裁者Saif al-Islam Gaddafi的儿子宣布成为总统候选人。前者因此违背了早先不这样做的承诺，而后者则受到国际刑事法院的要求，在利比亚国内外许多圈子里引起强烈反弹。因此，在选举日期(2021年12月24日)前三周，政治局势高度紧张，高级国家选举委员会暂停了整个进程。
仅仅两个月后，GNU也失去了利比亚统一政府的短暂地位。随着选举进程冻结，在愿意继续掌权的大比尔巴的领导下，GNU的临时授权无限期延长，2022年2月，HoR主动以巴沙哈为首的新内阁取代了现任内阁。在2019- 2020年战争结束时，民族团结联盟的前内政部长与他迄今为止的对手萨利赫达成了一项政治协议，从而与哈夫塔尔达成了一项政治协议，导致巴沙哈和萨利赫都领导了在LPDF中看起来最受欢迎的GNU名单。由于LPDF意外当选Dabeiba，这一二人/三人组的疏远将在2022年3月在巴沙哈所谓的国家稳定政府(GNS)的HoR宣誓就职时达到高潮。不出所料，Dabeiba的GNU拒绝将权力让给这个竞争对手，抵制政治压力，并在一些土耳其人的支持下，在今年夏天停止了对的黎波里的军事进攻。
2022年夏天在首都发生的冲突加剧了国际社会的担忧，即利比亚新政府的分裂和合法性危机进一步破坏了国家的稳定，引发了内战的回归。不过，目前国际和地区的政治形势并没有朝着这个方向发展。土耳其和俄罗斯的协约为结束2019- 2020年的战争做出了巨大贡献，与此同时，利比亚冲突双方的地区支持者之间也出现了一波和解浪潮，包括沙特阿拉伯和阿联酋结束对卡塔尔的封锁，以及埃及和土耳其之间的关系修复。然而，目前的稳定反映的是“僵局而非解决”
在这种脆弱的背景下，塞内加尔人阿卜杜拉耶·巴蒂利于2022年9月被任命为新任秘书长特别代表兼联利支助团团长。巴蒂利呼吁加快推迟选举的组织工作，以避免国家“面临分裂的风险”。然后，在2023年2月进行广泛磋商后，他提议设立一个高级别指导小组，负责就2023年举行总统选举和议会选举的法律框架和时间表达成一致。
尽管外国势力在不同时期在冻结或解冻利比亚冲突方面无疑发挥了至关重要的作用，但解决利比亚冲突的关键仍然首先是国内问题。这不是一场代理人战争，利比亚政治精英和武装的非国家行为体似乎总体上都对现状感到满意，因为目前的暴力程度有限，而且自俄罗斯对乌克兰爆发战争以来，全球能源价格不断上涨。这就解释了为什么普遍缺乏重新启动过渡和选举路线图的真正承诺。去年夏天，不满的利比亚青年在从托布鲁克(Tobruk)到的黎波里(Tripoli)的多个城市举行抗议活动，实际上是针对整个国家政治精英，揭示了更深刻的国内认同和社会契约问题，这些问题将影响未来的冲突解决方案和利比亚政府。
过去10年(2014-15年、2016-21年和2022年至今)利比亚政府分裂和国际承认困境，国际社会只吸取了一半的教训。在2019- 2020年内战结束时，在LPDF成立之时，人们已经普遍认为，国内承认始终应优先于国际承认，如果没有有效性，治理合法性就无法自行发展，而围绕国际政府承认立场的一致性可能会阻碍冲突调解与缔造和平的包容性和成功。然而，现在所接受的包容性的问题是，它仍然是片面的，容易被利比亚政治精英成员劫持，他们对成功的过渡不感兴趣。自由民主联盟和巴蒂利新成立的高级选举指导小组都有这种包容性。克服这种进退两难的局面当然不容易，但无论如何，唯一的出路在于民主选举。通过其他方式组建一个可行的、统一的利比亚政府的尝试一再失败。
为了积极支持联利支助团和巴斯利关于在2023年底前举行选举的计划，欧盟在未来几个月的努力应集中于确保欧盟内部和更广泛的国际政治团结，以遏制破坏势力。与此同时，非洲联盟(African Union)已宣布准备主办的利比亚民族和解会议如果成为现实，也应该得到欧盟的大力支持。最后，应该考虑互补性的对话形式，以便为日益被忽视的利比亚青年和公民社会提供一些国际氧气。
*作者简介:Irene Fernández-Molina，埃克塞特大学国际关系高级讲师
来源:本文由埃尔卡诺皇家研究所发布
[1] Wolfram Lacher(2020)，利比亚的分裂:暴力冲突中的结构和过程，I.B. Tauris，伦敦。
[2] Jalel Harchaoui(2022)，“利比亚的选举僵局”，Noria Research, 11月。
[3]阿莱西娅·梅尔坎吉和卡里姆·梅兹兰(2022)，“真的是代理人战争吗?利比亚有限国家与食利者国家之间的民兵、机构和外部行为体”，《国际观察家》，第57卷，第4期，第121-138页。
[4] Tanja A. B?rzel & Thomas Risse(2021)，无政府状态下的有效治理:有限国家地区的制度、合法性和社会信任，剑桥大学出版社，剑桥。
作为研究项目“利比亚内战中承认的跨国政治”的一部分，由英国科学院/Leverhulme小型研究基金(SRG18R1\181252)资助。
[6] Emadeddin Badi(2021)，“利比亚民族(非)统一政府:冲突解决的误导性编排”，Confluences Méditerranée，第118页，第23-35页。
[7] Wolfram Lacher(2023)，“利比亚的新秩序”，新左派评论，第139期，1 - 2月。
